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Histoire des outils statistiques

L’activité statistique de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations

Un nouveau lien entre pouvoir et quantification
The Statistical Activity of the Economic and Financial Organization of the League of Nations : a New Link Between Power and Quantification
Roser Cussó
p. 107-136

Résumés

L’analyse des premières activités statistiques de l’Organisation économique et financière (OEF) de la Société des Nations (SDN) permet d’avancer deux hypothèses. Premièrement, il existerait dès le début la volonté d’établir une activité technique internationale dont l’« autonomie » est intrinsèquement liée à la décision intergouvernementale. Notre deuxième hypothèse est que la quantification promue par l’OEF fonde une relation nouvelle entre pouvoir et statistiques. Elle se différencie du lien que l’État entretient avec ses données car celui-ci est, le plus souvent, subordonné au pluralisme politique propre aux systèmes représentatifs. La SDN ne reproduit pas l’articulation majorité-opposition, tandis que les exécutifs « échappent », dans l’international, au contrôle de leurs parlements. Avec l’OEF, les statistiques internationales, fondées sur la comparaison entre États et appuyées par l’accord gouvernemental, deviennent un outil de gouvernement original : il unit directement l’éthique des objectifs (la paix) au savoir quantitatif sans médiation pluraliste.

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Texte intégral

1. Savoir et pouvoir de la SDN, entre secrétariat et représentants gouvernementaux

  • 1   Nous parlons de l’OEF pour nous référer à l’ensemble constitué du secrétariat (Section économique (...)
  • 2 V.-Y. Ghébali, 1970, p. 83. Également, selon L. Pauly: « […] the original architects of the Leagu (...)
  • 3   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 465.

1Cet article traite des premières activités statistiques de l’Organisation économique et financière (OEF) de la Société des Nations (SDN), créée en 19191. L’objectif est d’explorer deux hypothèses. En premier lieu, il existe dès le début une volonté de fonder une activité technique internationale, à la fois, liée à l’accord intergouvernemental et relativement autonome. Ceci contraste avec ce qui est avancé par l’historiographie sur les organisations intergouvernementales (OI). En effet, V.-Y. Ghébali, par exemple, considère que le développement des activités techniques de la SDN est essentiellement une réaction au « carcan d’un contrôle de nature politique »2. Plus récemment, nous pouvons également lire : « […] a growing sense of frustration in its work prompted EFO [Economic and Financial Organisation] to attempt to free itself from inter-governmental oversight and become an independent organisation to promote economic and financial co-operation in 1940 […]»3. Nous avançons que l’action de la SDN s’appuie sur un développement statistique considérable (évaluations des mandats, programmes de santé, mesure du commerce…) sans que soit pour autant contredit le caractère intergouvernemental d’une partie de la prise de décision. Ce dernier structure et légitime la quantification internationale, y compris la dimension potentiellement conflictuelle des données, c’est-à-dire leur capacité à construire des problèmes et des domaines d’intervention communs.

  • 4   A. Desrosières, 1993.
  • 5   Les OI ne sont pas de grands États planétaires, il n’y a pas de société politique internationale (...)
  • 6   R. Cussó, 2011.

2Notre deuxième hypothèse est que l’analyse du programme statistique de l’OEF permet de repérer la fondation d’une relation nouvelle entre pouvoir et statistiques. Cette relation, dans le domaine international, se différencie du lien que l’État entretient avec ses données4. Dans les deux cas, on peut parler de volonté de rationalisation de l’action mais les contextes politiques dans lesquels se construit l’« outil de gouvernement » statistique diffèrent significativement. L’action de l’État est subordonnée, dans la plupart des cas, au pluralisme des systèmes parlementaires, plus ou moins démocratiques selon les pays. Ce n’est pas le cas de la SDN et des OI en général qui ne reproduisent pas l’articulation majorité-opposition dans un système de partis, par exemple. Les objectifs de l’action se relient directement à la production de savoir, sans médiation pluraliste5. En outre, et ce point est important, les représentants des gouvernements « échappent », dans les enceintes internationales, au contrôle du fonctionnement étatique dans son ensemble6. C’est pour cette raison que, dans le contexte de la SDN, nous utilisons l’expression « représentants gouvernementaux » ou « gouvernements » au lieu des raccourcis « représentants des États » ou « États », qui font référence à un fonctionnement politique et social plus complexe. On peut dire, en simplifiant le propos, que la SDN quantifie avec les gouvernements, mais sans les États.

  • 7   A. Desrosières, 1993 ; H. Le Bras, 2000.
  • 8   Pour une perception à la fois historique et sociologique des statistiques de l’éducation, voir R. (...)

3Dans notre approche, nous tentons de relier l’analyse historique des statistiques produites par les OI à la sociologie de la quantification, tout en nous appuyant sur la démographie critique7. Tandis que la création des OI suppose une innovation historique (configurations socio-politiques inédites), nous considérons également que ces organismes produisent et/ou redéfinissent des outils de gouvernement spécifiques par rapport aux États, comme déjà évoqué, mais aussi par rapport aux entités internationales non gouvernementales. Dans ce sens, l’origine des instruments statistiques des OI a peu fait l’objet de travaux d’historiens, de politologues ou de sociologues8. Quant au fonctionnement des OI, nous tentons de prendre en compte les aspects structurants (charte, résolutions, organigrammes…) aussi bien que les interactions et les marges de manœuvre des acteurs autour et à l’intérieur de ces institutions. Leur analyse doit permettre de mieux comprendre les inerties autant que les contradictions et les évolutions des entités intergouvernementales et de leurs productions.

4Dans la section suivante, nous discuterons brièvement quelques précédents statistiques à la quantification réalisée par la SDN ainsi que les recherches autour de l’activité technique et statistique de l’OEF. La troisième section comprendra les résultats de notre travail d’archive sur l’OEF, en lien avec les circonstances de l’émergence et de la définition de ses activités de quantification. Enfin, nous proposerons quelques éléments de conclusion reprenant nos hypothèses et avançant quelques pistes de recherche historique et sociologique.

  • 9   J’ai travaillé huit ans dans les services statistiques de l’UNESCO (1993-2001), pendant l’année 2 (...)

5Les archives de la SDN sont conservées au Palais des Nations (Genève). Elles contiennent, entre autres, la correspondance (officielle et parfois officieuse), les mémos à usage interne et autres documents (brouillons et versions finales) relatifs à l’activité des différentes sections de la SDN. Dans le cas de la Section économique et financière (SEF), sont également disponibles les archives personnelles d’Alexander Loveday, membre de cette unité et, à partir de 1931, directeur de la Section financière et du service d’études économiques. Notre expérience professionnelle de production de statistiques (du questionnaire à la publication) au sein de l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO), renforcées par nos recherches et publications, a également été ici mise à contribution9.

2. Débat historiographique. Peu sur l’origine de l’activité statistique de l’OEF

Quelques précédents des statistiques de la SDN

  • 10E. Brian, 1989, p. 216.
  • 11   R. Cussó, 2010.

6Les activités de quantification réalisées par les Congrès internationaux de statistique (1853-1876) ou par l’Institut international de statistique (IIS), depuis 1885, sont relativement bien étudiées. En général, elles peuvent être considérées comme un précédent de celles développées par la SDN. Elles ont contribué à faire avancer l’« internationalisme statistique »10, notamment en diffusant des recommandations pour le développement harmonisé des données. Cependant, la portée des activités des Congrès et de l’IIS sera limitée par rapport à celle des programmes de la SDN. Les premiers ont surtout œuvré à encourager le développement des systèmes statistiques au sein des États. Ces systèmes étaient, à l’époque, relativement mal organisés et peu soucieux d’une harmonisation, même interne11. La SDN a certainement connu ce même problème mais a toutefois réussi à développer des séries statistiques plus complètes.

  • 12   Pour le premier Statut du personnel international, voir SDN, 1946. Pour plus de détails sur les a (...)
  • 13   La circulation d’experts entre les échelons international et étatique permettrait la transnationa (...)
  • 14  A. Desrosières, 2003a, p. 4.
  • 15   I. Lespinet Moret, 2006, p. 243.

7Les caractéristiques institutionnelles de ces entités expliquent, à notre avis, ces différences de portée et d’effectivité. La SDN a introduit la création du fonctionnariat international (secrétariat) permanent et formellement indépendant des États membres12. En outre, nouveauté politique importante la SDN se voit octroyer une partie de la souveraineté des États membres par les représentants des gouvernements, ce qui lui permet d’avoir des missions à la fois propres (charte) et évoluant avec les échanges intergouvernementaux (entre délégués) et transnationaux (entre experts)13. Les Congrès et l’IIS travaillaient surtout à l’échelon transnational :« La crise de 1878 avait été suscitée par l’incertitude sur le statut des participants aux Congrès de statistique »14. Il en va de même pour l’ancêtre de l’OIT, l’Association internationale pour la protection légale des travailleurs (AIPLT) qui était « composée de personnalités libres et sans mandat […] »15. Ces entités n’ont pas disposé d’un pouvoir international qui aurait dérivé à la fois d’une partie de la souveraineté des États, même limitée, et du support des représentants gouvernementaux. Par manque de puissance et de soutien, leur « autonomie » n’a permis ni une production statistique fournie, ni une influence remarquable sur les statistiques étatiques.

Sur les statistiques de l’OEF

  • 16   S. Pedersen, 2007, p. 1108.
  • 17   M. Hill, 1946; A. M. Endres & G. A. Fleming, 2002; P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005; Ch. K. Nichol (...)

8Dans sa synthèse publiée fin 2007, l’historienne Susan Pedersen souligne le manque relatif d’études sur les organisations techniques de la SDN : « The history of this third ‘League of Nations’ is not well known »16. Elle laisse également entrevoir que les statistiques n’ont pas été spécifiquement traitées dans les différents domaines de compétence de la Société. Pour l’analyse de l’OEF en général, S. Pedersen souligne le travail plus ancien de Martin Hill (1946) ainsi qu’un ensemble d’études plus récentes17. Dans presque tous ces travaux, les auteurs évoquent l’activité statistique de l’OEF, témoignant ainsi de son importance. Ceci était déjà souligné à l’époque :

  • 18  Première page du mémo Compilation of statistics of the League, par F. Nixon, daté du 3 février 192 (...)

« At the present time [février 1921] the Economic and Financial Section produce practically the whole of the statistical work done by the League […] ».18

  • 19   Parmi les fonctions du comité économique et financier de la SDN, on peut relever : la reconstruct (...)
  • 20   L. W. Pauly, 1996, p. 27.

9M. Fior, A. M. Endres & G. A. Flemming, ou L. W. Pauly, s’intéressent à l’impact, sur la pratique politique, des activités techniques internationales dans le domaine économique et financier. Pour M. Fior, la SDN joue un rôle remarquable dans le processus d’élaboration, de légitimation et de diffusion de l’orthodoxie financière dans les années 1920 et contribue ainsi au déclenchement de la crise économique et politique des années 1930. L’intervention de la SDN en Autriche en serait un exemple19. A. M. Endres & G. A. Flemming se concentrent sur la contribution des économistes de la SDN à la recherche économique et sociale en général. Pour eux, et aussi pour M. Fior, l’activité statistique de l’OEF prend surtout sens dans le cadre des études réalisées par celle-ci. S’intéressant aux origines du Fonds monétaire international, L. W. Pauly prête plus d’attention au développement des données. Il évoque l’existence d’un « first survey compiled in 1922 at the behest of the Brussels Conference »20. Il ne cite toutefois pas l’existence des questionnaires envoyés régulièrement pour la fabrication du Bulletin mensuel de statistique dès 1920. En fait, L. W. Pauly note surtout le développement du programme statistique de l’OEF à partir de 1927, avec la Conférence économique internationale de Genève :

  • 21   L. W. Pauly, 1996, p. 19.

« The statistical and analytical agenda that would expand throughout the final nineteen years of the League’s life had its start at this time […] ».21

  • 22   « This approach facilitates an increased sentitivity to how the history of international relation (...)

10L’article de P. Clavin & J.-W. Wessels s’insère dans l’approche transnationale des relations internationales22. Centrés sur les années 1930, ils soulignent d’emblée le lien entre statistique et politique internationales :

  • 23   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 470-471.

« The initial focus of the section’s work was to collate economic statistics. In this form, the Economic and Financial Section had neither the remit nor the power to formulate policy recommendations (although its data often informed the policy choices of governments) ».23

  • 24   « […] the Economic Committee, was composed mainly of high officials from ministries of commerce – (...)

11Le rôle et l’indépendance des comités24 restent toutefois ambivalents. On peut lire :

« […] the officials of the Economic and Financial secretariat demonstrated ambition and independence of mind by pressing for the creation of an independent expert advisory committee on economic and financial questions […] ».

Mais également :

  • 25   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 471 et 472.

« So-called ‘independent experts’ were seconded to the Economic and Financial committees as a result of informal, behind-the-scenes negotiations between governments of the primary League member states ».25

  • 26   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 479, définissent cinq étapes dans le fonctionnement de la SDN (...)

12Nous discuterons dans la deuxième section de cette tension entre la SEF (secrétariat), l’OEF plus globalement, et les gouvernements (Conseil et Assemblée). Nous pouvons avancer ici que ces trois organes sont, par définition, interdépendants dans le fonctionnement de la SDN26. Nous notons également que l’idée d’un « behind-the-scenes » peut être nuancée par la résolution de 1920 sur le caractère officiel de la relation entre gouvernements et experts techniques :

  • 27   Annexe du compte rendu de la seizième séance, Rapport général de M. Gabriel Hanotaux sur les orga (...)

« […] les organisations techniques […] sont destinées […] à faciliter aux États membres de la Société, par l’établissement d’un contact direct avec leurs représentants techniques dans chaque domaine, l’accomplissement des devoirs internationaux qui leur incombent ».27

  • 28   M. D’Alessandro, 2007, p. 1.
  • 29   L’interaction du fonctionnariat avec les représentants gouvernementaux dépend toutefois des pays. (...)

13En dissociant davantage les objectifs des gouvernements et ceux du secrétariat, M. D’Alessandro analyse l’invitation de représentants du secteur privé aux travaux de l’OEF. Ces représentants auraient dû permettre de contourner la « governments’ interference »28 qui empêchait la réussite de certains projets de réforme. M. D’Alessandro considère qu’on est face à un nouveau mode de gouvernance, entre 1925 et 1929, période qu’il a analysée. Des industriels, des banquiers, des représentants syndicaux, des économistes… auraient pu pousser certains principes internationaux, tout en étant agents de « policy change » dans l’arène étatique. En fait, M. D’Alessandro définit toujours l’expertise technique internationale comme celle qui se fait en s’éloignant des gouvernements. La part de légitimité que ces derniers peuvent mettre en avant, du fait d’être des « représentants des États », est omise. Ceci contraste également avec l’idée, défendue par nous, que l’expertise internationale ne se fait qu’avec les gouvernements (adoption de textes par l’Assemblée, par exemple) et que par leur participation active (lien entre les gouvernements et les experts dans les commissions, autorisation à l’envoi de statistiques par les ministères, etc.)29.

14Anciens membres de la SDN, C. K. Nichols et M. Hill sont les auteurs qui évoquent, avec le plus de détails, le commencement des activités statistiques de l’OEF. Pour M. Hill :

  • 30   M. Hill, 1946, p. 95.

« Side by side with its conference and committee work, the [EFO] built up a comprehensive Economic Intelligence Service. A group of economists and statisticians formed part of the League Secretariat as early as the summer of 1919 ; before the end of that year it had taken over and expanded the Statistical Bulletin of the Suprem Economic Council of the Allies and had called an international meeting of experts with a view to organizing its statistical work. This embryo Economic Intelligence Service prepared for the Brussels Conference of 1920 the basic documentation on the currency and financial conditions in European countries, matters ».30

  • 31Liste du personnel du Secrétariat, ASDN.
  • 32   M. Hill, 1946, p. 97.

15Ayant intégré la SEF en octobre 192731, M. Hill met l’accent sur la Convention internationale concernant les statistiques économiques de 1928. Pour lui, c’est un premier aboutissement des activités quantitatives : « The convention contained far-reaching specific obligations »32. Pour sa part, C. K. Nichols, sans s’étendre non plus sur les détails techniques de la production de données, considère que la comparabilité des statistiques a été un des premiers objectifs de la SEF :

  • 33   Ch. K. Nichols, 1942, p. 338.

« […] it was soon seen that international comparisons could only be made if the national statistics were available in comparable form and represented non disimilar phenomena by comparable methods ».33

16Enfin, s’intéressant à l’assistance technique, A. A. Menzies se concentre sur les activités statistiques de l’OEF du milieu des années 1920, notamment sur les difficultés autour de la définition d’une nomenclature sur les formalités douanières. Il examine moins que C. K. Nichols ou M. Hill l’origine de ce travail, mais il pose la question du lien étroit entre l’action et les données internationales.

17La section suivante se focalise sur la période-clé du développement des premiers travaux statistiques de l’OEF, en s’intéressant au démarrage immédiat des activités de quantification ainsi qu’aux premières interactions entre le secrétariat et les représentants des gouvernements. Ces interactions apparaissent-elles comme étant paralysantes, « behind-the-scenes » ou plutôt fondatrices de l’activité technique de la SDN ? N’ayant pas été jusqu’ici beaucoup documenté, le cas des activités statistiques de l’OEF nous permettra de tester ces perceptions. Nous étudierons également l’hypothèse de l’émergence, avec la quantification produite par la SDN, d’un lien nouveau entre pouvoir et savoir.

3. Les premières statistiques internationales. Comparer pour gouverner

Activités politiques et activités techniques

  • 34   G. J. Mangone, 1954 ; E. Manela, 2007. Pour la rédaction du Pacte voir J. C. Smuts, 1918.

18En cohérence avec la politique extérieure des États-Unis, le président Woodrow Wilson donne une impulsion centrale à l’établissement de la SDN au lendemain de la Première Guerre mondiale (1919). Il propose la « Création d’une association des nations » devant le Congrès des États-Unis en janvier 1918 (« Quatorze points »). La fin de la diplomatie secrète et la coopération animent, entre autres, sa proposition. La création de la SDN a cependant plusieurs instigateurs et acteurs. On considère que le gouvernement du Royaume-Uni a participé activement à la rédaction de la charte fondatrice de la SDN (le Pacte), ainsi que le général sud-africain J. C. Smuts, qui avait préparé un document très proche de la version finale34. Malgré leur implication centrale dans la création de la SDN, les États-Unis n’y adhérèrent pas. Le Congrès américain, majoritairement conservateur, s’y oppose car le Pacte introduit, entre autres, la possibilité d’ingérence de la SDN (qui, par ailleurs, ne sera jamais mise en œuvre). Nous reviendrons plus loin sur le lien entre l’apport des États-Unis dans le texte fondateur de la SDN et son caractère technique.

19Nous pouvons diviser le Pacte en quatre grands volets. Un de ces volets se réfère aux questions relatives au maintien de la paix, telles que le désarmement ou la négociation des traités (les questions ou activités politiques). Un deuxième volet, toujours politique, concerne le compromis relatif à l’avenir des colonies de l’Allemagne et de l’Empire ottoman, les États-Unis étant hostiles à l’extension des empires coloniaux, notamment du Royaume-Uni et de la France. La première partie du compromis attribue, aux puissances coloniales, des mandats sur les territoires des empires vaincus. Cet arrangement introduit une nouveauté importante : la supervision de l’action des puissances mandataires par la SDN (article 22 du Pacte35). La deuxième partie du compromis concerne l’adoption du libre-échange (open door policy). Le deuxième des « Quatorze points » de W. Wilson propose, en effet, la « Suppression des barrières économiques et [l’]égalité commerciale pour toutes les nations ». Le troisième volet du Pacte touche à l’organisation et le fonctionnement de la SDN. Les relations entre l’Assemblée, le Conseil et le secrétariat (article 2) et le travail concret du secrétariat (articles 6 et 7) ne sont pas détaillés. Comme déjà évoqué, la création de la SDN introduit une situation politique inédite : la Société a des missions propres et les représentants gouvernementaux agissent, en grande partie, en dehors du pluralisme. C’est pourquoi le fonctionnement de l’expertise internationale n’est peut-être pas défini officiellement, la charte posant plutôt les conditions de son développement. Le quatrième volet du Pacte se réfère aux activités techniques. L’article 23 introduit déjà certaines de ces activités « économiques et sociales » :

  • 36   V.-Y. Ghébali, 1970, p. 91.

« […] les questions commerciales, industrielles, et agricoles, les questions financières et de transport, les questions démographiques et d’émigration, les questions d’hygiène et de santé publique, d’habitation et d’alimentation […] ».36

20Le but des activités techniques est, en principe, le même que les activités politiques : le maintien de la paix. Il importe de rappeler ici que le terme technique a été vite nuancé par les contemporains :

  • 37   E. F. Ranshofen-Wertheimer, 1945, p. xviii.

« The term ‘technical’ is obviously inadequate to define all these activities, and it is a truism that most of these questions are to a greater or lesser degree political, especially in their national aspect. But the term was used consistently until the so-called Bruce Report of 1939 attempted to replace it by ‘economic and social affairs’« .37

  • 38   Le secrétariat des Nations Unies (1945) fait appel à l’« assistance technique » en 1965 pour pouv (...)

21Malgré cette évolution, l’expression « activités techniques » a été et est toujours utilisée dans les OI, notamment dans le contexte de l’assistance internationale destinée aux États membres38.

  • 39   M. D. Dubin, 1983a.

22Dans tous les cas, la séparation entre activités politiques et techniques aura une incidence pratique indéniable : l’activité technique a, de facto, amené la jonction entre la volonté de garder une décision uniquement intergouvernementale et l’idée de créer une sphère transnationale formée d’experts indépendants. Ces deux visions s’opposent en 1919 ; l’une défend une représentation permanente des gouvernements au sein de la SDN, l’autre, le lien directe entre le secrétariat et les responsables ou experts techniques des différents pays39. Comme analysé par la suite, le développement des statistiques sera moins le résultat de l’opposition entre ces deux perceptions que de leur complémentarité.

Tableau 1. Tableau provisoire des activités et des évolutions de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations, 1919-1931

Tableau 1. Tableau provisoire des activités et des évolutions de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations, 1919-1931

Un développement rapide des statistiques

  • 40   « Article 24. […] Pour toutes questions d’intérêt international réglées par des conventions génér (...)
  • 41   « In summer 1919, these men [Fosdick, Monnet, Anzilotti, Nitobe, Beer, Salter, Attolito, Colban, (...)

23Même si les données internationales ne sont qu’indirectement évoquées dans le Pacte40, l’attention consacrée à la quantification statistique sera immédiate. Avant même que la SDN soit formellement organisée, la Conférence sur la coopération internationale en matière de statistiques a lieu à Londres les 14 et 15 août 191941 – voir le Tableau 1 qui présente le récapitulatif des activités et des évolutions de l’OEF. Arthur J. Salter souligne tout de suite (11 septembre 1919) que la nouvelle responsabilité internationale pour la liberté de commerce introduit l’opportunité d’intervenir dans l’amélioration des méthodes de collecte statistique dans ce domaine :

  • 42  « Minutes transmitting report of the International Conference for Commercial Statistics […]. Askin (...)

« The position with regard to commercial statistics has now been altered, not only by the creation of the League of Nations and the International Secretariat, but by the specific duties imposed upon the League under the Covenant [Pacte], which include, for example, the securing of the equitable treatment of the commerce of all nations. Co-ordination and improved methods of collecting commercial statistics became, therefore, matters of the first importance to the League ».42

24La volonté de produire directement les statistiques relatives aux missions techniques du Pacte (liberté de commerce) fait clairement surface dans ce courrier interne adressé au service légal. Nous pouvons considérer qu’il s’agit bien du début d’une action internationale moderne et quantifiée, destinée à tous les États. En 1853, Adolphe Quetelet, instigateur des Congrès internationaux de statistique, fait probablement la première déclaration officielle du désir, alors encore irréalisable, de fonder ce type d’action :

  • 43Compte-rendu du Congrès international de statistique de 1853, p. 19. Savant reconnu, Adolphe Quet (...)

« La statistique, conçue dans un esprit d’unité et reposant sur des bases fixes appropriées à tous les pays, est destinée […] à étendre ses bienfaits à toutes les contrées et à répandre de nouvelles lumières sur les véritables intérêts des gouvernements […] ».43

25Quetelet pose là une certaine équivalence entre les données produites par les États, qui doivent éclairer les masses sur leurs vrais intérêts, et les statistiques internationales, qui doivent éclairer les gouvernements. Antoine Laurent de Lavoisier, en se référant aux statistiques, note :

  • 44Cité par H. Westergaard, 1932, p. 99 et souligné par nous.

« Un travail de cette nature contiendroit, en un petit nombre de pages toute la science de l’économie politique, ou plutôt cette science cesseroit d’en être une ; car les résultats en seroient si clairs, si palpables ; les différentes questions qu’on pourroit faire, seroient si faciles à résoudre, qu’il ne pourroit plus y avoir de diversité d’opinion ».44

26Si, dans le contexte de l’État, notamment avec le développement des systèmes démocratiques, un tel dessein n’a pas pu être mis en œuvre, dans la sphère internationale, la divergence d’opinion peut, en principe, être neutralisée du fait de deux éléments déjà évoqués : l’absence de pluralisme politique (majorité et opposition dans un système de partis politiques ou autre système de contre-pouvoir) et le travail hybride de l’expertise internationale (secrétariat, experts et délégués gouvernementaux), qui brouille les responsabilités politiques.

  • 45   La SEF est l’unité technique la plus importante au sein de la SDN. Selon la Liste du personnel du (...)

27L’activité de la SEF illustre cette hybridation. S’appuyant sur un personnel nombreux45, la SEF sollicite les entités statistiques internationales préexistantes (par exemple, l’IIS), organise des conférences, encadre la proposition de textes... C’est dans ce contexte d’initiative croissante que A. J. Salter, dans une lettre du 14 février 1920, suggère au secrétaire général, Éric Drummond, d’exercer son autorité dans l’élection des membres de la Commission internationale de statistique, sans passer par le Conseil (composé alors par le Royaume-Uni, la France, l’Italie, le Japon, la Belgique, le Brésil, la Grèce et l’Espagne) :

  • 46   ASDN, Carton R.289 « International Statistics ».

« I suggest to you that the appointment of such a committee might perhaps be properly made upon the autority of the Secretary General and without the actual instructions of the Council ».46

  • 47   « Statistique internationale. Mémorandum présenté par le secrétaire général », p. 4, daté du 5 av (...)
  • 48   « I do not much like Salter’s plan that I should convoke a Committee without the approval, event (...)

28En effet, la Conférence sur la coopération internationale en matière de statistiques (14-15 août 1919), citée plus haut, avait proposé de nommer « une Commission pour étudier la répartition des différents travaux statistiques entre les divers bureaux, déjà rattachés à la Société des Nations […] ». Avant cette nomination, la Conférence impériale de statistique de l’Empire britannique (20 janvier-26 février 1920) va plus loin, en soulignant « la possibilité de centraliser les statistiques internationales de toutes catégories dans un bureau unique […] »47. La proposition de constituer une Commission internationale de statistique est avalisée et présentée par le secrétaire général. Suivant la suggestion de A. J. Salter, le mémorandum inclut la liste de statisticiens et d’experts qui la composeront, ainsi que le programme de ses travaux, mais l’approbation du Conseil sera finalement sollicitée. L’articulation entre les différents niveaux de décision est ainsi reconnue par É. Drummond. Il rappelle, d’une certaine manière, ce qui fait aussi la force du secrétariat par rapport à l’IIS : l’accord des représentants gouvernementaux et leur insertion dans le développement du programme statistique48.

29La Commission internationale de statistique se réunit à Paris le 11 octobre 1920, dans le cadre de la deuxième Conférence sur la coopération internationale en matière de statistiques. Les débats se soldent par un manque d’unanimité, fait rare mais significatif de l’enjeu. La Commission produit un Majority report, favorable à une simple coordination statistique par la SDN, et un Minority report, proposant que la SDN produise ses propres données :

  • 49  Page 1 de la « Commission internationale de statistique. Rapport de la minorité » ; ASDN, Carton R (...)

« [les] mesures qui s’imposent impérieusement à l’heure actuelle pour unifier et ‘standardiser’ les statistiques internationales doivent consister à créer dans l’organisation de la Société des Nations une Section Statistique correspondant aux autres organisations techniques créées au sein de la Société ».49

  • 50   Page 1 des « Minutes of Conference with British Imperial Statisticiens »; ASDN, Carton R.289 « In (...)
  • 51  Courrier du 24 novembre 1920 ; ASDN, Carton R.290 « International Statistics ».

30Ce rapport est signé par Royal Meeker (chef de la division de statistique du Bureau international du travail), par R. H. Coats (« statisticien officiel du Canada ») et par A. W. Flux (secrétaire adjoint au Bureau de statistique, Board of trade, Londres) – ces deux derniers membres avaient, par ailleurs, fait partie de la Conférence impériale de statistique de l’Empire britannique,qui appuyait déjà l’idée d’une statistique internationale propre50. Sans surprise, les signataires du Majority report sont les représentants des entités statistiques préexistantes qui, dans l’autre configuration, auraient vu leurs attributions diminuer : A. Delatour (vice-président de l’IIS) et P. Delombre (délégué officiel de l’Institut international du commerce). Ils sont soutenus par L. March (directeur du Bureau central de la statistique, Paris) ou encore par L. Bodio (président du Conseil suprême de la statistique, Rome). Curieusement, Camille Jacquard (directeur général au ministère de l’Intérieur à Bruxelles et délégué du Bureau international des statistiques commerciales de Bruxelles), aussi signataire du rapport de la majorité, considère, dans une lettre à Royal Meeker, que le rapport minoritaire était supérieur mais qu’« il ne correspondait pas aux termes du mandat qui [leur] était donné »51.

  • 52  Page 3 du Mémorandum du secrétaire général daté du 13 août 1921 ; ASDN, Carton R.355 « Organisatio (...)
  • 53   Lettre circulaire adressée à plusieurs gouvernements, datée du 3 mars 1920 ; ASDN, Carton R.303 « (...)
  • 54   « Décision prise par le Conseil Suprême Économique au cours de sa séance du 1er août [1920] à Lon (...)

31Le manque d’unanimité donnera lieu à une consultation des États membres, pilotée par la SEF. L’idée de la coordination a gain de cause parmi la majorité des pays répondant à la consultation : « Comme suite à sa communication du 5 novembre 1920, le secrétaire général a, jusqu’à présent [13 août 1921] reçu les réponses de treize Gouvernements seulement. Huit d’entre eux : la Belgique, la Bulgarie, le Danemark, la Finlande, l’Italie, les Pays-Bas, la Norvège et la Suède, approuvent le rapport de la majorité. Les cinq autres : l’Afrique du Sud, l’Australie, la Tchécoslovaquie, le Japon, la Nouvelle-Zélande, préfèrent les propositions de la minorité »52. Malgré ce premier rejet d’une statistique propre, dans les faits, la production de données internationales au sein de la SDN est déjà lancée. En vue de préparer la Conférence financière internationale de Bruxelles (24 septembre-8 octobre 1920),
la SEF a envoyé dès les mois de mars des questionnaires aux différents États participants, demandant des informations sur le budget, la dette nationale ou le commerce extérieur. Il ne s’agit pas (ou pas uniquement) d’un travail de compilation à partir de séries préexistantes mais d’une volonté de classer les statistiques des pays dans des rubriques préétablies par la SEF
53. Plus important, le Bulletin mensuel de statistique (crée en août 192054) contient des données collectées par la SEF à l’aide d’un questionnaire régulier, lorsque la Commission de l’Assemblée générale Organisation de la statistique internationale note encore :

  • 55  Page 459 du Rapport de la deuxième commission « Organisation de la statistique internationale ». A (...)

« The Assembly decides that statistics […] will not be undertaken by the League […]. The title of the « Bulletin » published by the League should indicate that it does not contain original statistics, but consists of figures collected from other statistical sources ».55

  • 56   ASDN, Carton R.349 « Monthly Bulletin of Statistics ».
  • 57   « [Le Conseil] a décidé de transmettre aux Gouvernements les rapports de la Commission en attiran (...)

32Ce décalage est significatif d’une interaction intéressante : d’une part, on peut parler de l’initiative de la SEF (la collecte de données pour le Bulletin) et de l’OEF en général (le fait que le questionnaire soit distribué au nom du Comité provisoire économique et financier56) ; de l’autre, la SEF cherche toutefois à être en conformité avec la décision intergouvernementale. Le Bulletin résulte d’une décision des Alliés, et le Comité provisoire est lié officiellement aux représentants gouvernementaux. Autre exemple : la consultation (proposée par le secrétaire général au Conseil) sur les rapports majoritaire et minoritaire de la Commission statistique attire forcément l’attention des représentants sur l’enjeu de la production de données, et incite à prendre une décision finale plus catégorique57. On peut aussi l’interpréter comme une tentative de faire passer le Minority report, mais cela resterait toujours une volonté d’accord intergouvernemental.

  • 58   Voir, par exemple, la correspondance demandant des éclaircissements sur des données diverses du 3 (...)

33Enfin, dans des termes plus transnationaux, l’interaction entre la SEF et certains experts est également révélatrice de l’équilibre entre une réelle autonomie et le maintien du lien avec la sphère gouvernementale. Le travail réalisé par le Royaume-Uni (avec le Commonwealth), reflété par l’activité du Bureau de Londres de la SEF, constitue une première référence pour la statistique internationale, renforcée par le fait que les principaux responsables de la Section sont anglais58. La SEF s’inspire également très vite des travaux développés aux États-Unis. Par exemple, la Section espère pouvoir présenter l’American classification of commodities pour discussion à la deuxième conférence sur la coopération statistique (11 octobre 1920). Cette classification n’étant pas encore prête, la Section présentera toutefois un mémorandum destiné originellement à la Chambre de commerce états-unienne :

« There is a growing feeling that steps should be taken to remove the inconvenience and confusion caused by the extreme diversity of commodity classifications used by the different nations in collecting and publishing their trade statistics ».

  • 59   Mémorandum joint à la lettre du 3 septembre 1920 de G. B. Boorbach, Professeur de Commerce extéri (...)

34Un principe de classification (système décimal) est ensuite proposé : il s’agit de donner à la catégorie « textile », par exemple, le chiffre 2, au coton, le 20 et au coton brut le 200... Il est surtout souligné qu’il est « necessary and desirable that tariff purposes be met by a classification ». En d’autres termes, l’outil de mesure ne doit plus servir seulement aux besoins des pays mais, éventuellement, à un contrôle tarifaire commun59.

  • 60   S. Kott, 2008.
  • 61   Christian Topalov parle de « nébuleuses » réformistes « aux contours indécis » (C. Topalov, 1999, (...)
  • 62   R. Cussó & S. D’Amico, 2005.

35Les expériences des pays peuvent donc être à la source des choix et des développements faits par la SEF, pour être ensuite mis au service d’une concertation internationale des définitions et des méthodes statistiques. Dans ce contexte, les échanges avec les experts ont facilité le développement de « communautés épistémiques »60 sur le terrain de la production de données. Certaines pratiques peuvent être, en effet, adoptées (ou du moins connues) bien avant la signature des conventions, dans un échange ministériel, par exemple. Cependant, l’ensemble du processus reste dans une logique d’interaction indissociable entre les sphères intergouvernementale et transnationale, propre de l’activité technique des OI. La concertation internationale n’est effective, de manière globale et dans le long terme, que lorsque les détenteurs de la légitimité politique en partagent l’initiative et l’adoptent en dernière instance. En prenant l’exemple de l’UNESCO, plus récent mais significatif du fonctionnement initié par la SDN, lorsque la Classification internationale type de l’éducation (CITE) a été révisée en 1997, le processus fût à la fois transnational (rapports et critiques d’experts, articles académiques…) et intergouvernemental. En effet, à partir de la volonté première de réforme61 (pour la CITE, la pression de l’Organisation de coopération et de développement économiques, OCDE, et de quelques-uns de ses États membres, entre autres), la révision proprement dite est entamée suite à la demande, plus ou moins directe, de certains délégués gouvernementaux auprès de l’UNESCO et approuvée par la Conférence générale de l’Organisation62.

Comparer pour gouverner

36Deux des fondements de la quantification internationale résident dans l’harmonisation et la comparaison statistiques. La première sera relativement laborieuse pour la SEF. La présentation standardisée de la population par groupe d’âge, par exemple, pose encore problème en 1929 :

  • 63   Lettre de D. Etlinger à G. Frumkin datée du 27 mars 1929, ASDN, Carton R. 2683 « Statistical Year (...)

« For the Irish Free State, the large [age] groups which they show do not correspond satisfactorily with those which we show in the Year Book ».63

  • 64   Dans le cas de l’OIT, les difficultés à construire une statistique solide sont documentées par I. (...)
  • 65  Il fallait « sauvegarder à la fois les intérêts des indigènes […] et ceux de la communauté interna (...)

37Mais le processus de standardisation statistique dépendra surtout d’un autre facteur fondamental : la définition d’un cadre régulier de collecte et de traitement des données. Il s’agit surtout d’utiliser des questionnaires et des définitions communes et d’obtenir des taux de réponse élevés. La SEF pose ces bases dès le départ et réussit la préparation de séries statistiques assez rigoureuses64. Quant à la comparaison internationale, elle découle de la publication des données par pays ou territoire, réunies dans un même document (Bulletin mensuel, Annuaire statistique...). Réalisée par la SDN, cette mise ensemble des États, directe et officielle, produira quelque chose de nouveau. Elle matérialise, d’abord, la possibilité pour la SDN d’avoir un regard extérieur sur tous les États. Ces derniers sont ainsi perçus comme étant sur le même plan. Ensuite, les tableaux de l’Annuaire, par exemple, font exister une « communauté internationale »65 autour des productions agricoles et minières mondiales, du commerce, de l’industrie, de la force de travail, des finances publiques… Un des premiers exercices de pouvoir est bien celui de compter les populations gouvernées et de répertorier les richesses. Dans la même veine, là où il y aurait des objectifs communs (liberté de commerce), un premier pas est fait, avec les données harmonisées, pour imaginer qu’il pourrait y avoir également des politiques communes. Dans ce sens, la comparaison permet de renforcer le vecteur normatif de l’action internationale.

38C’est avec la comparaison des États que la quantification internationale s’érige en acte de gouvernement, et non plus seulement de connaissance. Si l’harmonisation rationalise et objective statistiquement la complexité sociale et économique des États (convention), la comparaison dessine le champ d’intervention. Sans palmarès et encore moins de benchmarking, mais dans un contexte de jugement et d’émulation implicites, les statistiques doivent permettre une sorte de mesure neutre de la situation (état du commerce international) et du progrès réalisé par les États vers les objectifs (equitable treatment of the commerce of all nations) devenant, par-là, des outils d’appréciation, voire d’évaluation.

  • 66   En se référant à la Conférence internationale sur les formalités douanières de 1923, A. A. Menzie (...)

39Le tableau 74 du premier annuaire de la SDN offre, dans un premier temps, une « simple » photographie des importations et exportations de marchandises par pays (voir la Figure 1). Il est en fait le produit d’un long processus technique et la représentation d’une étape intermédiaire dans la promotion du libre commerce. Si les barrières douanières doivent diminuer, voire disparaître, les statistiques doivent à la fois refléter ce but et l’encourager. Dans ce contexte, la standardisation de la mesure (poids, volume…) des marchandises diverses (charbon, blé, coton…) et la publication des importations de ces marchandises, sont des préalables pour pouvoir permettre, à long terme, de comparer les taxes qui y sont attachées66.

Figure 1.Fragment du tableau 74 de l’Annuaire statistique international 1926

Figure 1.Fragment du tableau 74 de l’Annuaire statistique international 1926

40L’importance de l’exercice de comparaison statistique entre États n’est pas mise en avant par l’OEF. Elle est totalement omise dans la préface, anodine, du premier exemplaire de l’Annuaire, signé par A. Loveday :

  • 67   SDN, 1927, p. 6.

« Le présent Annuaire statistique international est publié en exécution d’une recommandation présentée au Conseil par le Comité économique de la Société des Nations dans son rapport de décembre 1925. I1 était dit dans ce rapport que le Comité économique avait été frappé du fait que, dans le cours de l’activité normale de la Société des Nations, une très grande quantité de statistiques ont été publiées et qu’elles sont d’un intérêt considérable pour les Gouvernements et les hommes d’affaires, mais que ces statistiques sont éparpillées dans un certain nombre de publications diverses... et qu’il y aurait grand avantage à publier un résumé de ces statistiques dans un ouvrage unique ».67

41Si l’on motive ainsi la volonté de réunir des données éparpillées, celle de les harmoniser reste vague. En 1928, le besoin de faire des études scientifiques ressort comme justification principale de la comparabilité statistique, sans que l’intérêt des gouvernements puisse être vraiment défini :

  • 68   « Committee for the agenda of the proposed Statistical Conference », p. 2; ASDN, Carton R.2683 « (...)

« The elaboration of economic statistics is principaly a task of the different Governments [pour la mise en œuvre de leurs politiques] ; but when the statistics of the different States are not comparable, their usefulness is greatly impaired ».68

  • 69   R. Cussó, « Aux origines de l’évaluation statistique internationale : le système mandataire de la (...)

42Le caractère normatif de l’exercice de comparaison et de publication de chiffres par la SDN est plus évident dans le contexte du pilotage des mandats69. Pour l’OEF, l’influence de la comparaison sur la perception du phénomène comparé sera toutefois constatée plus tard :

  • 70   M. Hill, 1946, p. 6.

« […] national tariffs were generally held to be a matter of purely domestic concern in 1920 ; the international consideration of tariff questions is now just as generally considered to be normal and desirable ».70

43Le développement du programme statistique de l’OEF confirme, dans un premier temps, l’existence d’une interrelation, parfois difficile, parfois en osmose, entre le secrétariat et la décision intergouvernementale :

  • 71   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 492.

« […] while the Secretariat desired to encouple itself from inter-governmental committees that tied it closely to the political fate of the League prior to 1940, it was these same intergovernmental connections that put it in such a strong position to shape post-war reconstruction ».71

44Mais, dans un deuxième temps, le cas de la quantification internationale défie cette recherche du « vrai pouvoir » qu’on trouve souvent dans les analyses de la SDN :

  • 72   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 491.

« […] in the short term the structure and procedures governing the work of the EFO meant that the real decision-making power continued to rest with member states ».72

  • 73   23e session, décembre 1927.
  • 74   « In elaborating these statistics, the Governments should try to use uniform methods with a view (...)

45Considérée plutôt comme un sous-produit d’une tension dans laquelle il faudrait trouver un « gagnant », la co-construction de l’expertise et des instruments internationaux est moins souvent envisagée comme un fonctionnement « normal », faisant partie de la création même de la SDN. Ainsi, par exemple, dans le contexte de la Conférence statistique de 1928, les « études de méthodologie » sont considérées comme souhaitables par le Conseil, à la fin de 192773, l’harmonisation des données étatiques est proposée par la SEF (rédaction de la résolution74), discutée ensuite par le Comité statistique (donc en tant qu’OEF) et approuvée finalement par les gouvernements (ou leurs experts) dans la Conférence en 1928.

  • 75   Voir, par exemple, l’analyse de M. Fior sur la situation du gouvernement et du parlement autrichi (...)
  • 76   En 1994, les représentants de la France font retirer un tableau statistique dont les indicateurs (...)

46Plus important, la quantification internationale est un outil de gouvernement pour le secrétariat aussi bien que pour la SDN dans son ensemble, c’est-à-dire pour les gouvernements également, même si d’une manière plus diffuse pour ces derniers. Dans ce sens, la notion de co-construction de la quantification internationale permet de mieux comprendre l’articulation entre les aspects prescripteurs de la SDN et une certaine instrumentalisation des statistiques internationales par les gouvernements. Par exemple, dans l’Annuaire statistique de 1926, la comparaison des déficits budgétaires publics (tableau 83) permet de noter que la Norvège a, en 1924-1925, un déficit relatif bien supérieur à la plupart des pays européens (133,3 millions de couronnes sur des recettes s’élevant à 317 millions). Le secrétariat aurait pu « juger » ce pays comme ayant une politique trop dépensière, pas assez libérale, en problématisant ainsi cette question. Cette même comparaison aurait également pu aider l’exécutif norvégien à justifier une politique d’austérité, qu’elle vienne ou pas d’un accord international. Si de tels accords ont eu lieu, les gouvernements peuvent également bénéficier du fait que des questions/réformes difficiles sont décidées/encouragées dans les enceintes internationales où la pression, qu’ils auraient eue si les discussions se développaient dans leurs parlements, est annulée, tout au moins momentanément75. Dans cette mise en œuvre multiple de la qualification internationale, les gouvernements peuvent cependant être fragilisés : la quantification internationale survit aux changements dans la composition des parlements, le fait de comparer les États restant un jugement implicite de l’action des exécutifs76.

  • 77   « An interpretation of the Bruce reforms as separating social and economic issues from politics j (...)

47En résumé, nous pouvons souligner deux aspects importants. Premièrement, l’activité statistique de la SDN s’appuie sur la pratique du secrétariat (initiative), mais surtout, sur l’échange structurant entre celui-ci, les experts et les représentants gouvernementaux. Cet échange a évolué dans le temps : en suivant Martin David Dubin dans son analyse du Rapport Bruce de 1939, il serait allé vers un plus grand trans-gouvernmentalisme77. Deuxièmement, l’émergence de la quantification internationale est spécifique car elle ouvre un pouvoir octroyé par la comparaison et la problématisation commune de certains sujets (par exemple, le déficit budgétaire). La consolidation de ce pouvoir suppose un paradoxe important : tandis que la SDN (y compris les représentants des gouvernements) est au service des États membres (dans le sens large) et en dépend, elle forge, avec la quantification internationale, un instrument pour les surplomber. Un discours légitimant accompagne ce processus : les États (comprenant tout l’appareil politique) personnifieraient les intérêts politiques individuels (« nationalisme ») alors que l’international incarnerait les valeurs universelles (la paix, la coopération). C’est dans cette rupture que le couple éthique/savoir prend une forme totalement différente de celle développée dans les États : il produit la technique dans une définition plus complète et intégrée, c’est-à-dire dans l’articulation directe entre les objectifs éthiques et la production de connaissance sans médiation pluraliste, qu’elle soit formelle (démocratique) ou informelle (existence d’une société politique).


*

48En lien avec les questions de recherche énoncées dans l’introduction, l’analyse des premières activités statistiques de l’OEF nous permet de renforcer notre seconde hypothèse. Elle notait que la relation entre la SDN et ses statistiques diffère du lien que l’État entretient avec ses données. Comme dans le contexte étatique, nous retrouvons dans la SDN l’émergence d’une quantification comme outil de gouvernement, avec l’intérêt immédiat qu’il y a à comparer les États et territoires à partir de données propres. Mais l’articulation entre statistiques et action internationales est affranchie par définition du débat entre projets politiques opposés : elle s’appuie notamment sur le développement d’une expertise hybride entre secrétariat, experts et gouvernements. Le contrôle démocratique est ainsi doublement contourné : par des instruments produits en dehors d’un débat contradictoire et par des représentants gouvernementaux décidant loin de leurs parlements.

  • 78   Les conseils en matière de politique commerciale (libre-échange) aussi bien que l’octroi de prêts (...)
  • 79   En effet, pour l’administration états-unienne, certaines activités techniques étaient assimilées (...)

49L’analyse des archives de la SEF nous a permis de soulever une nuance historiographique évoquée dans notre première hypothèse, mais capitale pour notre propos : les développements statistiques, dans le contexte de l’activité technique, sont à la base de la création de la SDN. Notre travail s’écarte ainsi de la position selon laquelle l’activité technique se serait autonomisée lentement et par nécessité. Elle serait devenue un moyen de contourner les limites imposées au secrétariat par les délégués des gouvernements, lors des assemblées ou des conseils où ces derniers siègent. Cette interprétation ne tient pas compte de trois aspects. Le premier est la priorité immédiate donnée à l’activité technique dans la pratique de la SDN, illustrée par le travail central et d’envergure de l’OEF dans le domaine statistique. Le second est la participation active des délégués des gouvernements (théoriquement contournés) dans le domaine technique, notamment la co-construction de l’expertise statistique dans l’interaction fondatrice entre l’intergouvernemental et le transnational au sein de l’OEF – et reflétée dans les textes officiels. Le troisième aspect est lié au fait que l’activité technique et la coopération gouvernementale étaient parties intégrantes du dessin de la SDN. Les États-Unis, instigateurs de la Société, étaient aussi pionniers des relations bilatérales fondées sur la technicité des coopérations. À la fin du xixe siècle, ils mettent en œuvre une nouvelle politique « de coopération et d’aide » destinée notamment aux pays latino-américains. L’historiographie américaine a bien rendu compte de cette période78 qui nous permet ainsi d’éclairer le fondement de la SDN : au moment où le modèle européen, davantage fondé sur les relations coloniales, commençait à décliner, les relations internationales modernes devaient être plutôt basées sur la coopération entre les gouvernements, à la fois « pacifique » et technique. L’humanitaire était également un pilier fondamental de ces nouvelles relations, qui aboutiront aux « programmes de développement » à partir des années 194079.

  • 80   R. Cussó & S. D’Amico, 2005.
  • 81   R. Cussó, 2007; F. Bardet & R. Cussó, 2012.

50Enfin, un mot sur la période plus récente de la quantification internationale. Sans prétendre rendre compte de l’activité statistique de l’Organisation des Nations Unies (ONU), sujet extrêmement vaste, nous pouvons toutefois avancer que le caractère normatif des statistiques internationales s’est en général plutôt accentué, depuis la création de la SDN. L’évolution des statistiques de l’éducation de l’UNESCO, allant de la mesure de l’expansion du droit à l’éducation vers la mesure de l’efficacité des systèmes éducatifs, nous suggère, en effet, un usage plus directif des chiffres. En complément, la décision gouvernementale semble s’être affaiblie. Une fois les programmes statistiques approuvés par les assemblées internationales, certains développements peuvent, jusqu’à un certain point, « s’imposer » aux représentants gouvernementaux, notamment les moins influents internationalement. En effet, la définition des indicateurs et de leur diffusion (par exemple, la présentation des indicateurs des pays en ranking) peuvent s’écarter de l’esprit des accords globaux80. Ceci peut se répercuter dans les relations transnationales entre les secrétariats et les instituts statistiques, l’endettement des pays étant aussi à prendre en considération dans le besoin des gouvernements de participer à certains programmes statistiques81. Le rôle et la participation des gouvernements restent toutefois un champ de recherche à investiguer, d’autant qu’ils sont intrinsèquement liés aux productions des organisations intergouvernementales. De même, l’impact des outils internationaux de gouvernement sur le fonctionnement des systèmes démocratiques reste aussi à explorer.

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Notes

1   Nous parlons de l’OEF pour nous référer à l’ensemble constitué du secrétariat (Section économique et financière, SEF) et les comités où siègent les experts, notamment les comités économique, financier et statistique. La SEF fera donc seulement référence aux membres du secrétariat et à leurs activités spécifiques.

2 V.-Y. Ghébali, 1970, p. 83. Également, selon L. Pauly: « […] the original architects of the League never explicitly intended such activities to develop […] » (L. Pauly, 1996, p. 5).

3   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 465.

4   A. Desrosières, 1993.

5   Les OI ne sont pas de grands États planétaires, il n’y a pas de société politique internationale non plus, exprimée, par exemple, par l’existence de partis politiques internationaux (cf. P. Kennedy, 2006). Quant à l’Union européenne (UE), organe supranational, l’existence d’une société politique y est encore très vacillante : le parlement européen accueille des partis essentiellement étatiques et a un pourvoir limité, n’élisant pas de gouvernement et ne légiférant, dans la plupart des cas, qu’en partageant la décision avec les autres institutions européennes. Seule entité tripartite, l’Organisation internationale du travail (OIT) ne reproduit pas non plus la représentativité ni la conflictualité de la négociation collective au sein des États. Pour les limites de cette négociation dans le cas de l’UE, voir C. Gobin, 1997.

6   R. Cussó, 2011.

7   A. Desrosières, 1993 ; H. Le Bras, 2000.

8   Pour une perception à la fois historique et sociologique des statistiques de l’éducation, voir R. Cussó & S. D’Amico, 2005. Pour une histoire plus large et institutionnelle des statistiques internationales, voir également M. Ward, 2004.

9   J’ai travaillé huit ans dans les services statistiques de l’UNESCO (1993-2001), pendant l’année 2002 à l’Institut international de la planification de l’éducation (IIEP) et, en 2003, dans le secteur de l’éducation de l’UNESCO.

10E. Brian, 1989, p. 216.

11   R. Cussó, 2010.

12   Pour le premier Statut du personnel international, voir SDN, 1946. Pour plus de détails sur les ancêtres de l’administration internationale, voir F. P. Walters, 1952.

13   La circulation d’experts entre les échelons international et étatique permettrait la transnationalisation des politiques publiques sur, par exemple, la sécurité sociale, voir S. Kott, 2008.

14  A. Desrosières, 2003a, p. 4.

15   I. Lespinet Moret, 2006, p. 243.

16   S. Pedersen, 2007, p. 1108.

17   M. Hill, 1946; A. M. Endres & G. A. Fleming, 2002; P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005; Ch. K. Nichols, 1942; A. A. Menzies, 1983; L. W. Pauly, 1996; M. D’Alessandro, 2007; M. Fior, 2008.

18  Première page du mémo Compilation of statistics of the League, par F. Nixon, daté du 3 février 1921 ; Archives de la SDN (ASDN), Carton R.290 « International Statistics ».

19   Parmi les fonctions du comité économique et financier de la SDN, on peut relever : la reconstruction de l’Autriche, de la Hongrie, de la Grèce et de la Bulgarie ; l’installation des réfugiés ; l’avis et l’assistance aux gouvernements au sujet des problèmes financiers… À sa création, le comité fiscal s’est surtout occupé de diminuer les barrières commerciales et de l’investissement international. Voir E. Ranshofen-Wertheimer, 1945, p. 113.

20   L. W. Pauly, 1996, p. 27.

21   L. W. Pauly, 1996, p. 19.

22   « This approach facilitates an increased sentitivity to how the history of international relations shapes, and is shaped by,all members of society » (P. Clavin, 2005, p. 437).

23   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 470-471.

24   « […] the Economic Committee, was composed mainly of high officials from ministries of commerce –persons actively concerned with the framing and execution of national commercial policies ; […] the Financial Committee, included several well-known bankers, two or three government officials, and two or three high officials of Central Banks » (M. Hill, 1946, p. 20-21).

25   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 471 et 472.

26   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 479, définissent cinq étapes dans le fonctionnement de la SDN : le point de départ serait la Deuxième Commission de l’Assemblée, où les délégations avancent des résolutions pour être éventuellement approuvées. En deuxième lieu, cette commission demande au Conseil d’autoriser les activités recommandées dans les résolutions. Ensuite, les activités sont mises en place, nominalement par les comités (par exemple, le Comité économique). Quatrièmement, les comités rédigent les rapports sur leur travail, en principe à l’unanimité. Ces documents sont soumis au Conseil et, avec son autorisation, publiés. Enfin, ils sont reçus par le public et par la Deuxième Commission de l’Assemblée pour qu’elle puisse s’appuyer dessus par la suite. « The Secretariat was involved in each and every stage of the five-step process » (P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 480). 

27   Annexe du compte rendu de la seizième séance, Rapport général de M. Gabriel Hanotaux sur les organisations techniques « Relations entre les organisations techniques, le Conseil et l’Assemblée de la Société des Nations » in SDN, Actes de la première assemblée. Séances plénières, Genève, 1920, p. 339-340. Souligné par nous. Voir également M. D. Dubin, 1983a, p. 479.

28   M. D’Alessandro, 2007, p. 1.

29   L’interaction du fonctionnariat avec les représentants gouvernementaux dépend toutefois des pays. Ceux qui sont davantage représentés, avec plus de ressources et/ou plus de volonté d’influence ont a fortiori plus d’interaction avec le secrétariat.

30   M. Hill, 1946, p. 95.

31Liste du personnel du Secrétariat, ASDN.

32   M. Hill, 1946, p. 97.

33   Ch. K. Nichols, 1942, p. 338.

34   G. J. Mangone, 1954 ; E. Manela, 2007. Pour la rédaction du Pacte voir J. C. Smuts, 1918.

35 http://www.er.uqam.ca/nobel/k14331/jur7635/instruments/Pacte_SdN.pdf

36   V.-Y. Ghébali, 1970, p. 91.

37   E. F. Ranshofen-Wertheimer, 1945, p. xviii.

38   Le secrétariat des Nations Unies (1945) fait appel à l’« assistance technique » en 1965 pour pouvoir, pour la première fois, participer à un programme de planification familiale (R. Cussó, 2001, p. 36).

39   M. D. Dubin, 1983a.

40   « Article 24. […] Pour toutes questions d’intérêt international réglées par des conventions générales, mais non soumises au contrôle de commissions ou de bureaux internationaux, le Secrétariat de la Société devra, si les parties le demandent et si le Conseil y consent, réunir et distribuer toutes informations utiles et prêter toute l’assistance nécessaire ou désirable […] ».

41   « In summer 1919, these men [Fosdick, Monnet, Anzilotti, Nitobe, Beer, Salter, Attolito, Colban, van Hamel, Comert, Mantoux, Ames et Mme Crowdy] settled down in London to prepare the future organisation » (F. P. Walters, 1952, p. 79). « The Treaty of Versailles came into force on January 1920, bringing the League of Nations into formal existence. The Secretariat, which to this moment had been provisional, now adquired formal status and, on 16 January 1920, the League of Nations Council met for the first time » (M. D. Dubin, 1983a, p. 485-486).

42  « Minutes transmitting report of the International Conference for Commercial Statistics […]. Asking for legal opinion on several points in connection with the Convention signed at that time [1913] by the Great Powers ; most of the Minor Powers » (document signé par A. J. Salter, 11 septembre 1919 ; ASDN, Carton R.289 « International Statistics »). Arthur J. Salter ne sera nommé officiellement directeur de la Section économique et financière qu’en 1922. Selon L. Pauly « Walter Layton and, then Frank Nixon were the first directors, soon to be followed by Arthur Salter, who served as permanent director from 1922 until 1931 » (L. Pauly, 1996, p. 6). Toutefois, comme proche du secrétaire général, A. J. Salter était sans doute à la source des décisions concernant la SEF dès 1919 : « I am now installed […] with Salter in the Economic Section of the League of Nations Secretariat » (Lettre de W. Lloyd à U. Yule du 30 juin 1919, ASDN, Carton R.289).

43Compte-rendu du Congrès international de statistique de 1853, p. 19. Savant reconnu, Adolphe Quetelet a contribué à l’étude des statistiques et de la population, entre autres. Il a également impulsé le développement des services statistiques de la Belgique.

44Cité par H. Westergaard, 1932, p. 99 et souligné par nous.

45   La SEF est l’unité technique la plus importante au sein de la SDN. Selon la Liste du personnel du Secrétariat (ASDN), en 1921, la SEF (y compris le Bureau de Londres) comptait alors 17 membres (nommés ou à l’essai). En 1925, on compte 42 membres, en 1927, 45 ; en 1928, 49 ; en 1929, 55 ; en 1930, 56 ; en 1932, 58 ; en 1937, 63 et en 1938, 65 membres.

46   ASDN, Carton R.289 « International Statistics ».

47   « Statistique internationale. Mémorandum présenté par le secrétaire général », p. 4, daté du 5 avril 1920, ASDN, Carton R.289 « International statistics ». Il est à noter que le secrétaire général avait présidé la réunion britannique (« Minutes of Conference with British Imperial Statisticiens », p. 1 ; ASDN, Carton R.289).

48   « I do not much like Salter’s plan that I should convoke a Committee without the approval, event in principle, of the Council, since the Governements would, no doubt become aware of what have been done, and might resent it » (lettre interne adressée à Jean Monnet et datée du 16 février 1920; ASDN, Carton R.289 « International Statistics »).

49  Page 1 de la « Commission internationale de statistique. Rapport de la minorité » ; ASDN, Carton R.290 « International Statistics ».

50   Page 1 des « Minutes of Conference with British Imperial Statisticiens »; ASDN, Carton R.289 « International statistics ».

51  Courrier du 24 novembre 1920 ; ASDN, Carton R.290 « International Statistics ».

52  Page 3 du Mémorandum du secrétaire général daté du 13 août 1921 ; ASDN, Carton R.355 « Organisation of international statistics ». La réponse de l’Inde est également à noter : « The Government of India […] are not in favour of the recommendations either in the majority or in the minority Report » (lettre du 4 août 1921 ; ASDN, Carton R.355).

53   Lettre circulaire adressée à plusieurs gouvernements, datée du 3 mars 1920 ; ASDN, Carton R.303 « Economic questionnaire to various governments ». Par ailleurs, il s’agit, dans ces questionnaires, d’une harmonisation des produits, en contraste avec ce qui sera une harmonisation en amont des procédures statistiques dans le contexte de l’UE (voir A. Desrosières, 2003b).

54   « Décision prise par le Conseil Suprême Économique au cours de sa séance du 1er août [1920] à Londres » (ASDN, Carton R.289 « International statistics ») et faisant suite au « Statistical Bulletin of the Suprem Economic Council of the Allies » (M. Hill, 1946, p. 97).

55  Page 459 du Rapport de la deuxième commission « Organisation de la statistique internationale ». Actes de la Deuxième Assemblée, Séance plénière, Genève, 1921.

56   ASDN, Carton R.349 « Monthly Bulletin of Statistics ».

57   « [Le Conseil] a décidé de transmettre aux Gouvernements les rapports de la Commission en attirant l’attention sur les points qui ont donné lieu à des divergences d’opinion et en demandant aux Gouvernements de communiquer au Conseil leurs vues […]», p. 109 dans la Cinquième séance plénière, Annexe au compte rendu de cette séance, Rapport du secrétaire général sur les travaux du Conseil inActes de la Première assemblée. Séances plénières, Genève, 1920.

58   Voir, par exemple, la correspondance demandant des éclaircissements sur des données diverses du 3 mars 1922 entre A. Loveday (SEF à Genève) et D. Etlinger (London Office) ; ASDN, Carton P.133 « Archives of Mr. Loveday ». Plus significatifs encore, même si plus récents, sont les échanges entre D. Etlinger et G. Frumkin (SEF à Genève), 1929-1932 ; ASDN, Carton R. 2683-7 « Statistical Year Book ». Dans une lettre datée du 24 mai 1932, on lit que l’Imperial Institute estime, par exemple, les chiffres de la production de nitrates en Norvège pour 1929 et 1930.

59   Mémorandum joint à la lettre du 3 septembre 1920 de G. B. Boorbach, Professeur de Commerce extérieur (Harvard University) ; ASDN, Carton R.290 « International Statistics ».

60   S. Kott, 2008.

61   Christian Topalov parle de « nébuleuses » réformistes « aux contours indécis » (C. Topalov, 1999, p. 13).

62   R. Cussó & S. D’Amico, 2005.

63   Lettre de D. Etlinger à G. Frumkin datée du 27 mars 1929, ASDN, Carton R. 2683 « Statistical Year Book ».

64   Dans le cas de l’OIT, les difficultés à construire une statistique solide sont documentées par I. Liebeskind Sauthier, 2008. Dans ce sens, le jugement d’A. Loveday en 1922 est implacable: « I disagree with a number of the figures prepared by the BIT. […]. My criticism is that I cannot find in either [table], a single definition of anything at all». Plus important: « I do not know […] what the tables are intended to prove » (mémorandum adressé à Thomas McKinnon Wood le 24 mai 1922, p. 1; ASDN, Carton P.133, « Archives of Mr. Loveday »). En effet il n’y a pas, par exemple, de définition internationale du chômage dans les années 1920 : « il faudra attendre 1947 […] pour qu’une législation internationale en matière de méthodes et nomenclatures soit établie ». Voir I. Liebeskind Sauthier & I. Lespinet-Moret, 2008.

65  Il fallait « sauvegarder à la fois les intérêts des indigènes […] et ceux de la communauté internationale » (SDN, 1945, p. 18). Pour la diversité de thèmes traités, souvent statistiquement, voir SDN, 1935.

66   En se référant à la Conférence internationale sur les formalités douanières de 1923, A. A. Menzies note: « The Committee’s draft Convention was agreed to and signed but the Conference was unable to agree on a method for settling disputes or on how ad valorem duties should be calculated. [...] Many of the calculations problems were the result of statistical disagreements about such matters as gross and net weights and measures, and the exact definition of commodities which determined the applicable tariff » (A. A. Menzies, 1983, p. 308). Par ailleurs, c’est en 1928, au moment de la Conférence internationale concernant les statistiques économiques, qu’une nomenclature sur les formalités douanières sera adoptée.

67   SDN, 1927, p. 6.

68   « Committee for the agenda of the proposed Statistical Conference », p. 2; ASDN, Carton R.2683 « International Statistical Conference, Geneva, 1928, Preparatory Committee ».

69   R. Cussó, « Aux origines de l’évaluation statistique internationale : le système mandataire de la Société des Nations », Article en cours.

70   M. Hill, 1946, p. 6.

71   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 492.

72   P. Clavin & J.-W. Wessels, 2005, p. 491.

73   23e session, décembre 1927.

74   « In elaborating these statistics, the Governments should try to use uniform methods with a view of obtaining international, comparable figures ». « Committee for the agenda of the proposed Statistical Conference », p. 1-2; ASDN, Carton R.2683 « International Statistical Conference, Geneva, 1928, Preparatory Committee ».

75   Voir, par exemple, l’analyse de M. Fior sur la situation du gouvernement et du parlement autrichiens dans le cas des mesures d’austérité prescrites par la SDN dans les années 1920 (M. Fior, 2008).

76   En 1994, les représentants de la France font retirer un tableau statistique dont les indicateurs ne donnaient pas une image favorable de la politique de l’emploi de l’époque : « […] le tableau synthétique de décembre 1994 n’apparaîtra dans aucun des rapports publics de la Jobs strategy » (V. Gayon, 2011, p. 7). Ceci ne fait pas pour autant infléchir les recommandations globales de l’OCDE, étayées par des bases de données développées depuis quelques décennies.

77   « An interpretation of the Bruce reforms as separating social and economic issues from politics justifies the ‘functionalist’ theory of David Mitrany [...]. However, what actually was occurring in the 1930’s, and what senior international officials were advocating, was the development of sectoral political linkages across state boundaries, a development today described as the processes of ‘transgovernmentalism’« (M. D. Dubin, 1983b, p. 64).

78   Les conseils en matière de politique commerciale (libre-échange) aussi bien que l’octroi de prêts influencent les réformes économiques dans les pays latino-américains, pour la plupart des États indépendants. Les États-Unis envoient ponctuellement des conseillers, et parfois, ce sont des fonctionnaires de l’administration américaine qui gèrent directement les douanes et/ou le système bancaire de certains pays (P. W. Drake, 1991 ; A. Escobar, 1995 ; E. Rosenberg, 2003).

79   En effet, pour l’administration états-unienne, certaines activités techniques étaient assimilées à l’humanitaire. Dans une lettre du 2 février 1939, on peut lire :« Le Gouvernement des États-Unis […] suivra avec intérêt les efforts de la [SDN] pour traiter plus complètement les problèmes relatifs au domaine de l’hygiène et aux domaines humanitaire et économique » (V.-Y. Ghébali, 1970, p. 17).

80   R. Cussó & S. D’Amico, 2005.

81   R. Cussó, 2007; F. Bardet & R. Cussó, 2012.

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Table des illustrations

Titre Tableau 1. Tableau provisoire des activités et des évolutions de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations, 1919-1931
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Titre Figure 1.Fragment du tableau 74 de l’Annuaire statistique international 1926
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Pour citer cet article

Référence électronique

Roser Cussó, « L’activité statistique de l’Organisation économique et financière de la Société des Nations », Histoire & mesure [En ligne], XXVII-2 | 2012, mis en ligne le 31 décembre 2015, consulté le 22 mars 2017. URL : http://histoiremesure.revues.org/4553

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Auteur

Roser Cussó

Département de sociologie, Université Paris 8, 2 rue de la Liberté, 93 526 – Saint-Denis, France. Laboratoire de Démographie et d’Histoire Sociale (LaDéHiS), UMR8558, 190 avenue de France, 75 013 – Paris, France. E-mail: rosercusso@hotmail.com

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